تبين: مقاله (نظام نظارتی در فقه حکومتی) نوشته سيداحمد مرتضايي¹ و مسعود راعي²که دردوفصلنامه علمی تخصصی (اندیشه های حقوق عمومی) انتشار يافته بود توسط پايگاه اطلاع رساني تبيين، تلخيص و در اختيار خوانندگان قرار داده شده است، كاربران جهت دریافت اصل مقاله مي‌توانند اینجا کلیک کنند.

چكيده

از ديدگاه اسلام، نظارت جايگاه مهمي در امور فردي و اجتماعي دارد. نظارت داراي انواع متعدد دروني (خودكنترلي) و بيروني (ديگركنترلي) است. در اين تحقيق، ضمن بررسي و نقد نظارت در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نظارت حكومتي از ديدگاه اسلام بررسي و الگوي نظارتي اسلام به عنوان يك نظام جديد نظارتي ارائه مي شود. اين نظام نظارتي داراي مباني، پيش فرض ها، ادله و ويژگي هاي خاصي بوده و از ساختاري جديد برخوردار است كه در هيچ يك از نظام هاي كنوني مشابهي ندارد.

مقدمه

ناظر در زبان فارسي، يعني نظر كننده، نگرنده، تماشاگر، ديدبان و نگهبان. و نظارت به معناي مراقبت، در تحت نظر و ديدباني داشتن كاري و مراقبت در اجراي امور است (دهخدا، 1373، واژه نظر؛ معين، 1362، واژة نظر).
مي توان دو تعريف عام و خاص از ماهيت نظارت ارائه كرد:
1. نظارت به طور عام (كه شامل انواع گوناگون نظارت مي شود)؛ يعني فرايند بررسي اجراي صحيح قانون (الهي يا بشري)؛
2. نظارت به طور خاص (تعريف نظارت متناسب با موضوع نظارت)؛ يعني:
نخست. نظارت بر قانون گذاري
دوم. نظارت بر گزينش و انتخاب كارگزاران
سوم. نظارت بر عملكرد

بررسي و نقد نظارت در قانون اساسي

اول. نظارت رهبري

قواي حاكم در جمهوري اسلامي ايران زير نظر ولايت مطلقة امر و امامت امت هستند (اصل57) و يكي از وظايف و اختيارات رهبري نظارت بر حسن اجراي سياست هاي كلي نظام است (اصل110).
نقد
رهبري در حكومت اسلامي، با توجه به اختيارات شرعي و قانوني، حق نظارت كامل دارد و مي تواند سازوكارها و تشكيلات نظارتي لازم را فراهم نمايد. اما اعمال نظارت كامل رهبري در قانون اساسي كنوني موانعي دارد؛ زيرا نظارت رهبري با واسطه و از طريق نهادهاي ديگري اعمال مي گردد كه هر يك وظايف متفاوتي دارند و نهاد ويژة نظارتي محسوب نمي شوند. افزون بر آن، هر يك از نهادهاي نظارتي كنوني داراي اشكال هاي خاصي است (كه در بررسي جداگانة آنها بيان مي شود).

دوم. نظارت شوراي نگهبان

در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، شوراي نگهبان هم بر قانون گذاري و هم برتمام انتخابات (بجز انتخابات شوراها) و همه پرسي، نظارت دارد.

1. نظارت بر قانون گذاري:

تمام مصوّبات مجلس شوراي اسلامي و قوانين و مقررات بايد مبتني بر موازين اسلامي باشد و تشخيص اين امر بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان است (اصل 4 و94). همچنين مصوّبات مجلس شوراي اسلامي و دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر با شوراي نگهبان است (اصل72 و85).

2. نظارت بر انتخابات:

بر اساس اصل نود و نهم، شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه پرسي را بر عهده دارد (ر.ك: اصول 118، 110 و 108).

نقد (1): نظارت بر قانون گذاري

در ميان نهادهاي نظارتي، شوراي نگهبان از استقلال بيشتري برخوردار و به نظارت اسلامي نزديك تر است؛ اما تركيب شوراي نگهبان و شيوة انتخاب حقوق دانان كامل به نظر نمي رسد؛ زيرا:

اولاً، اصل حقوق دان بودن گرچه لازم است، ولي كافي نيست بلکه مجتهد بودن حقوق دانان لازم است .

ثانياً، شيوة انتخاب حقوق دانان، يعني معرفي به مجلس براي انتخاب، روشي ناصواب است؛ زيرا نمايندگان در اين انتخاب، ذي نفع هستند و در انتخابات، صلاحيت كانديداها توسط اعضاي شوراي نگهبان، از جمله حقوق دانان بررسي مي شود.

ثالثاً، مركز و نهاد معرفي كنندة حقوق دانان به مجلس، يعني قوة قضاييه، بهترين مرجع نيست.

يكي ديگر از ايرادها به فرايند كنوني تصويب قوانين، ارجاع تصميم گيري به مجمع تشخيص مصلحت نظام در صورت اختلاف ميان مجلس و شوراي نگهبان است. اين مرحله موجب ناديده گرفتن نظر كارشناسي شوراي نگهبان و موجب طولاني شدن قانون گذاري مي شود. علاوه بر آن، موجب نظارت دوگانة دو نهاد، مسئوليت دو نهاد و هزينة اضافي مي شود.

نقد (2): نظارت بر انتخابات

در انتخابات، نظارت مستقل و بي طرفانه اي لازم است تا سلامت انتخابات تضمين شود. که اين نظارت بر شوراي نگهبان واگذار شده است انتقاداتي بر اين نظارت وارد است:

1. لازم است نظارت شوراي نگهبان بر تمام انتخابات اعمال شود حتی انتخابات شوراهای اسلامی و هيأت هاي نظارت تقويت شوند تا اين نظارت دقيق تر اعمال گردد.

2. تشكيل هيأت اجرايي نيز عملاً با مشكلاتي مواجه است؛ زيرا هيأت هاي اجرايي در شهرستان ها غالباً با نامزدها هماهنگ هستند و در اين زمينه، ذي نفع محسوب مي شوند. همين موجب اختلاف ميان هيأت اجرايي و هيأت نظارت مي گردد و اساساً تشكيل دو هيأت براي يك كار، موجب اتلاف وقت و هزينه و اختلاف مي شود و مهم تر از آن، اجراي انتخابات توسط وزارت كشور به دليل ذي نفع بودن آن، صحيح نيست.

3. تصويب اعتبارنامه توسط خود نمايندگان موجه نيست؛ زيرا:

اولاً، ناظر انتخابات بايد تخلفات انتخاباتي و اعتبارنامة هر نماينده را بررسي كند.

ثانياً، نمايندگان با تباني مي توانند تخلفات را ناديده بگيرند و آراء يك حوزة انتخابيه ناديده گرفته شود.

4. تعدد و اختلاف قوانين انتخابات و قوانين نظارت بر انتخابات، يكي از مشكلات انتخابات محسوب مي شود.

5. كثرت انتخابات موجب مشكلات رواني و مالي بسياري شده و نيازمند اصلاح است.

سوم. نظارت قوّة مجريه

قوّة مجريه به سبب اجرايي بودن آن، نظارت بيروني ندارد و تنها نظارت دروني دارد. رياست هيأت وزيران با رئيس جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد (اصل134).

چهارم. نظارت قوّة قضاييه

يكي از وظايف قوّة قضاييه عبارت است از: نظارت بر حسن اجراي قوانين (بند 3، اصل156).

به منظور رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران يا واحدها يا آيين نامه هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوّة قضاييه تأسيس مي گردد (اصل173).

و بر اساس حق نظارت قوّة قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري، سازماني به نام سازمان بازرسي كل كشور زير نظر رئيس قوّة قضاييه تشكيل مي گردد (اصل174).

نيز دارايي رهبر، رئيس جمهور، معاونان رئيس جمهور، وزيران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رئيس قوّة قضاييه رسيدگي مي شود كه بر خلاف حق، افزايش نيافته باشد (اصل142).

نقد:

كار ديوان عدالت اداري ماهيتاً قضايي و مستلزم شكايت است. از اين رو، نمي توان آن را يك نهاد نظارتي ناميد . علاوه بر اين ها، اين نظارت به وسيلة قوّة هم عرض اعمال مي گردد، ولي ناظر بايد از جايگاه برتري برخوردار باشد تا نظارت با استقلال و بي طرفي بيشتري اعمال شود.
نظارت سازمان بازرسي كل كشور نيز به وسيلة قوّة هم عرض اعمال مي گردد.

نظارت مالي رئيس قوّة قضاييه نيز به وسيلة قوّة هم عرض اعمال مي گردد، و دربارة نظارت بر رهبري، نظارت از سطح پايين نسبت به مافوق محسوب مي شود. علاوه بر اين، قلمرو اين نظارت محدود است و شامل بسياري از مسئولان نمي شود.

پنجم. نظارت قوّة مقننه

اختيارات نظارتي مجلس متنوّع است؛ از اين رو، هريك از اين اختيارات جداگانه بررسي مي شود:

1. نظارت كلي مجلس:

مجلس شوراي اسلامي حق تحقيق و تفحّص در تمام امور كشور را دارد (اصل76).

2. نظارت رئيس مجلس بر مصوّبات دولت:

مصوّبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و بايد براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد (اصل85).

3. نظارت بر تشكيل دولت

وزرا توسط رئيس جمهور تعيين و براي گرفتن رأي اعتماد، به مجلس معرفي مي شوند (اصل133).

4. نظارت بر عملكرد رئيس جمهور و وزيران

نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مي توانند از رئيس جمهور و وزرا دربارة يكي از وظايف آنان سؤال كنند (اصل88). و  يا آنها را استيضاح كنند (اصل89).

5. نظارت بر تصميم ها و روابط بين المللي دولت

عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادهاي دولت ايران با ساير دولت ها و موافقت نامه هاي بين المللي، امضاي پيمان هاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي، گرفتن و دادن وام يا كمك هاي بدون عوض داخلي و خارجي، استخدام كارشناسان خارجي از طرف دولت، صلح دعاوي خارجي و در موارد مهم داخلي، اصلاحات جزئي در خطوط مرزي، بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد (اصول77، 125، 80، 82، 139، 78).

6. نظارت بر تصويب و تفريغ بودجه

بودجة سالانة كل كشور از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب، به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي گردد (اصل52).

ديوان محاسبات که زیر نظر مجلس شورای اسلامی است، حساب ها و اسناد و مدارك را برابر قانون، جمع آوري و گزارش تفريغ بودجة هر سال را به انضمام نظرات خود، به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي كند. (اصل54).

نقد (1): نظارت كلي مجلس

حق تحقيق و تفحّص در تمام امور، نامحدود و موجب نظارت مطلق و قدرت سياسي مطلق مي شود. اين حق مطلق به يك قوّة سياسي اعطا شده كه تحت تأثير جريانات سياسي است و در نتيجه، ثبات زيادي ندارد و مي تواند خطرناك باشد.

نقد (2): نظارت رئيس مجلس بر مصوّبات دولت

1. نظارت يك نفر (رئيس مجلس) بر مصوّبات دولت عملاً ناممكن است و رئيس مجلس نيز درواقع، يك نماينده است كه توانايي كامل تشخيص خلاف قانون بودن تمام مصوّبات دولت را ندارد.
2. با توجه به نياز فوري اين مصوّبات به تصويب، يك گروه كارشناسي براي بررسي و تصويب آنها لازم است.
3. مرجع اصلي نظارت بر قانون گذاري، شوراي نگهبان است؛ ولي به سبب حجم زياد اين مصوّبات، شوراي نگهبان بايد هيأت و يا شورايي براي بررسي اين گونه مصوّبات تعيين كند.
4. اين قدرت رئيس مجلس مي تواند به ابزاري براي برخورد سياسي و ايجاد مانع براي دولت تبديل شود.
ثمر است.

نقد (3): نظارت بر تشكيل دولت

رأي اعتماد به وزيران يك كار سياسي است كه گاهي تحت تأثير هماهنگي و يا ناهماهنگي در گرايش هاي سياسي قرار مي گيرد و ممكن است در يك زمان اعمال نشود و در زمان ديگري كار دولت را متوقف سازد.

نقد (4): نظارت بر عملكرد رئيس جمهور و وزيران

سؤال از رئيس جمهور و يا وزير و يا استيضاح آنان نيز همانند نظارت بر تشكيل دولت، نمي تواند بي طرفانه باشد و تحت تأثير گرايش هاي سياسي، شدت و ضعف دارد.

نقد (5): نظارت بر تصميم ها و روابط بين المللي دولت

1. نظارت بر عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه ها: معاهدات، مصوبه و قانون هستند و تمامي مصوّبات بايد به تأييد شوراي نگهبان برسد و مصوّباتي كه جنبة سياست خارجي دارد از نظر مصالح نظام، بايد به تأييد رهبري برسد.
2. نظارت بر ساير ارتباطات بين المللي: تصويب مجلس، كه يك نهاد سياسي است، ممكن است همراه با اعمال سليقة سياسي و ايجاد محدوديت براي دولت باشد و موجب كاهش سرعت كارها شود.

نقد (6): نظارت بر تصويب و تفريغ بودجه

1. نمايندگان مجلس در تصويب و جذب بودجه ذي نفع هستند و امکان تبانی وجود دارد.
2. تصويب بودجة كاري تخصصي و پيچيده است و ممكن است بسياري از نمايندگان صلاحيت آن را نداشته باشند.
3. ديوان محاسبات علاوه بر نظارت، كار قضايي هم انجام مي دهد؛ ولي قضاوت در صلاحيت مراجع قضايي است.

ششم. نظارت مشترك قواي سه گانه

نصب و عزل رئيس سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران با رهبر است و شورايي مركّب از نمايندگان رئيس جمهور و رئيس قوّة قضاييه و مجلس شوراي اسلامي (هر كدام دو نفر) بر اين سازمان نظارت دارند (اصل175).

نقد

1. نظارت مشترك قواي سه گانه در هيچ يك از سازمان ها و نهادهاي ديگر وجود ندارد و عملاً اين نظارت مشترك كارايي زيادي ندارد و در نظارت نيز وحدت نظر نخواهند داشت.
2. اين نظارت بدون ضمانت اجرايي قوي و در حد نظارت اطلاعي خواهد بود.
3. ماهيت كار صدا و سيما فرهنگي به معناي عام است و نظارت سياسي و يا قضايي بر كار فرهنگي، موجّه و كارامد نيست.

هفتم. نظارت شوراها

براي پيشبرد سريع برنامه ادارة امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان يا استان با نظارت شورايي به نام شوراي ده، بخش، شهر، شهرستان يا استان صورت مي گيرد كه اعضاي آن را مردم همان محل انتخاب مي كنند (اصل100). به منظور نظارت بر اجراي هماهنگ آنها، شوراي عالي استان ها مركّب از نمايندگان شوراهاي استا ن ها تشكيل مي شود. نحوة تشكيل و وظايف اين شورا را قانون معيّن مي كند (اصل101).

نقد

1. اين نظارت بسيار كلي است و از ضمانت اجرايي برخوردار نيست.
2. نظارت شوراها با نظارت هاي ديگر تداخل دارد.
3. مرجع نظارت بر انتخابات شوراها در قانون اساسي ذكر نشده و بر اساس قانون عادي، به يك نهاد سياسي و غيرمستقل، يعني قوّة مقننه واگذار شده است.

هشتم. نقد و بررسي كلي نظارت در قانون اساسي

در اين قسمت، با يك نگاه كلي به نظارت در قانون اساسي، به برخي از مهم ترين ايرادهاي كلي آن اشاره مي شود:
ـ مغفول ماندن مبناي شرعي نظارت ها (امر به معروف و نهي از منكر)؛
ـ اين نظارت با وجود دستور صريح حضرت امام خميني (ره) که در سال 1358 خطاب به شوراي انقلاب اسلامي فرمود، اجرايي نشده است.
ـ ضعف ارتباط نهادهاي نظارتي با رهبري و ارتباط ضعيف و باواسطة نهادهاي نظارتي با رهبري، موجب ضعف نظارت ها شده است.
ـ نبود مديريت واحد در نظارت که موجب تداخل و تكرار نظارت مي شود.
ـ نبود نظارت مستقل؛ نظارت بين نهادها و قوا تقسيم شده و نهادهاي نظارتي به قواي مختلف وابسته اند و يك نهاد نظارتي مستقل از قواي سه گانه وجود ندارد.
ـ نبود نظارت تخصصي؛ نظارت ها تخصصي نيست. علاوه بر آن، برنامه يا دانشكده اي براي آموزش تخصصي ناظران وجود ندارد.
ـ هم عرض بودن نظارت؛ ناظران هم عرض و در يك سطح هستند و در نتيجه، نظارت ها بي ثمر و يا كم ثمر است.
ـ نبود نظارت بر عملكرد برخي نهادها و قوا؛ بر عملكرد مجلس شوراي اسلامي نظارتي اعمال نمي شود.
ـ تداخل نظارت ها؛ گاهي نظارت ها متعدد مي شوند.
ـ نظارت مشترك قواي گوناگون؛ نظارت بر صدا و سيما توسط قواي سه گانه اعمال مي شود و اين نظارت مشترك نمي تواند نظارتي مؤثر باشد.
ـ تعدد وظايف برخي نهادهاي نظارتي که وظايف مهم ديگري نيز دارند و به همين سبب، نظارت دقيق و كاملي اعمال نمي شود؛ مانند مجلس كه هم ناظر است و هم قانون گذار.
ـ تعدد مرجع برخي نظارت ها.
ـ تعدد مراكز اطلاعاتي نهادهاي نظارتي؛ هر يك از نهادهاي نظارتي بر مبناي اطلاعات خود عمل مي كند و اختلاف اطلاعات موجب تداخل و تكرار نظارت مي شود.
ـ هزينة زياد به سبب تعدّد مراكز نظارتي و كارهاي موازي.

نظام جديد نظارتي

اول. مباني نظام جديد نظارتي

1. نظام نظارت الهي

در نظام نظارت الهي، ناظران متعددي وجود دارند؛ ولي بر اين ناظران نيز ناظران ديگري نظارت مي كنند و درواقع، بر نظارت ها نيز نظارت مي شود و اين خود مي تواند دليل و مبنايي براي نهاد نظارت و نظارت نهايي آن بر تمام امور، از جمله نهادهاي نظارتي درون سازماني باشد.

يكم. نظارت خداوند بر تمام مردم از جمله پيامبران و ائمّة اطهار عليه السلام: اولين ناظر بر جهان هستي و انسان خداوند متعال است. نظارت خداوند كامل ترين، دقيق ترين و اطمينان بخش ترين نظارت است.

دوم. نظارت پيامبر بر تمام مردم از جمله ائمّه اطهار عليه السلام: پيامبران، به ويژه پيامبر اكرم حضرت محمد صل الله عليه و آله، از ناظران و شاهدان اعمال انسان ها هستند و اين نظارت و شهادت با صراحت در قرآن كريم بيان شده است.

سوم. نظارت ائمّة اطهار عليه السلام بر تمام مردم از جمله ناظران: نظارت و شهادت پيامبر صل الله عليه و آله و ائمّة اطهار عليه السلام در برخي آيات، با هم ذكر شده

2. اصل ولايت و عدم ولايت

اصل ولايت اصلي توحيدي، ثابت و تغييرناپذير است و از اعتقاد به خالقيت و ربوبيت و نيز مالكيت خداوند نسبت به تمام هستي سرچشمه مي گيرد. خداوند مالك همه چيز است و همه از اويند و به سوي او بازمي گردند. ولايت و حكومت از آن اوست. و اين ولايت ذاتي و اصيل است.
اصل عدم ولايت يعني: غير از خداوند متعال كسي بدون اذن و رضايت او ولايت ندارد و ولايت اصيل و ذاتي بر انسان، اختصاص به خداوند دارد كه خالق انسان و مالك حقيقي اوست. با وجود اين، خداوند متعال در مرحلة بعد، پيامبران و پس از آنان، ائمة اطهار عليه السلام را ولي قرار داده و در زمان غيبت امام معصوم عليه السلام، ولي فقيه جامع الشرائط از اين حق برخوردار است. بنابراين، ولايت از آنِ خدا و او منشأ هر ولايتي است. ولايتي كه از او سرچشمه نگيرد نامشروع، و سلطة بدون دليل و طاغوت است.

نظارت انسان در طول نظارت الهي و با رعايت سلسله مراتب، مشروع و مجاز است و نظام جديد نظارتي به سبب رعايت اين سلسله مراتب نظارتي و اذن ولي فقيه جامع الشرائط، مشروع و داراي منشأ وحياني است.

3. ولايت محوري در نظارت

با مطالعة حكومت اسلامي در زمان پيامبر اكرم صل الله عليه و آله و امير مؤمنان عليه السلام اين اصل مهم و اساسي استنباط مي گردد كه در آن حكومت ها، بسياري از امور را به واليان و نمايندگان خود در نقاط گوناگون قلمرو حكومتي خود مي سپردند؛ ولي بر كار آنها نظارت داشتند؛ يعني نهاد نظارت را كلاً به ديگران واگذار نكردند.
ولي هميشه تصميم نهايي را بر اساس نظارت شخصي و يا گزارش ناظران، خود اتخاذ مي نمودند. بنابراين، ولايت محوري نظارت، موجب مشروعيت نهاد نظارت و اِعمال مراتب گوناگون آن مي شود.

4. امر به معروف

امر به معروف، كه با ادلّة متقن و غيرقابل ترديد اثبات شده، نوعي نظارت همگاني است كه بيشتر جنبة پيشگيري دارد و مي توان آن را نظارت پيشيني ناميد.

5. نهي از منكر

نهي از منكر نيز همانند امر به معروف، با ادلّة متقن و غيرقابل ترديد اثبات شده است كه بيشتر جنبة پي گيري دارد و مي توان آن را نظارت پسيني ناميد.

6. عدالت محوري

در نظارت عادلانه، بدون دخالت گرايش هاي سياسي، نهاد ناظر بر تمام اركان و نهادها نظارت مي نمايد.

7. اختيار و آزادي انسان

در دين مبين اسلام، انسان موجودي است كه تكويناً مختار و آزاد است؛ اما تشريعاً بايد از قانون و دستورات الهي تبعيت نمايد. اختيار تكويني انسان يعني: امكان نافرماني انسان از قانون. علاوه بر اين، در انسان غيرمعصوم همواره احتمال خطا و اشتباه وجود دارد. بنابراين، بايد بر عملكرد انسان به دقت نظارت صورت گيرد.

8. مسئوليت پذيري و پاسخ گويي انسان

انسان، مخلوقِ مكلّف خداوند متعال است و در برابر هر گفتار و كردار خود، مسئول، و بايد پاسخ گوي عملكرد خود باشد. اين مسئوليت پذيري نيازمند نظارت ناظران و نظارت بر عملكرد انسان است.

9. لزوم كنترل قدرت غيرمعصوم

در نظام سياسي اسلام و حكومت ديني قدرت داراي حدود شرعي است و براي رعايت اين حدود شرعي، قدرت را بايد كنترل و بر اعمال آن نظارت نمود.
از ديدگاه اسلام، قدرت ـ في نفسه ـ فسادآور نيست، بلكه يك ابزار است كه مي تواند كاربردهاي متفاوتي داشته باشد.
مسئولان و كارگزاران حكومت به سبب دستيابي به قدرت سياسي و مالي، در معرض خطر خروج از حدود قانوني خود هستند. بدين روي، نيازمند كنترل و نظارت دقيق هستند.

10. لزوم حكومت و ضرورت حفظ آن

براي تأمين حقوق و امنيت ديگران و ممانعت از تجاوز به حقوق و آرامش آنان، حكومت امري لازم است، و حكومت نيز بدون نهاد نظارتي موجب تضييع حقوق مردم مي شود و تداوم نخواهد داشت.

پيش فرض هاي نظام جديد نظارتي

1. اعتقاد و اطمينان به مباني ديني

با اعتقاد و اطمينان به مباني ديني، نظارت مبتني بر اين مباني نيز اطمينان بخش تر و از ضمانت اجراي بيشتري برخوردار خواهد بود.

2. غناي علمي منابع ديني

با توجه به غناي منابع و متون ديني، به ويژه متون مربوط به فقه عمومي و سياسي، مي توان ديدگاه اسلام را در بارة نظارت و انواع آن استنباط و استخراج نمود.

3. كارامدي راه كارهاي نظارت اسلامي

علت اصلي ناكارامدي نظام هاي سياسي و راه كارهاي نظارتي آنها را بايد بشري بودن و انقطاع آنها از وحي و وابستگي آنها به دانش محدود و ناقص بشري دانست؛ اما در اسلام، با استفاده از نظام نظارتي حاكم بر جهان هستي و سيرة عملي معصومان عليه السلام، مي توان بهترين و كارامدترين نظام نظارتي را براي كنترل قدرت و قدرت مداران ارائه و اعمال كرد.

4. تقدّم نظارت دروني

نظارت دروني يعني: نظارت بر عملكرد شخص توسط خود او (نظارت انسان بر عملكرد خود). نظارت بيروني يعني: نظارت بر عملكرد شخص (حقيقي يا حقوقي) توسط ديگري. نظارت بيروني در نظارت هاي كنوني اهميت و نقش اساسي دارد؛ ولي اگر كسي خود به اين عقيده و باور دروني نرسيده باشد كه بايد از قانون پيروي كند و عزم جدي بر پرهيز از تخلف نداشته باشد با هيچ قدرت و ناظري نمي توان او را كاملاً كنترل كرد. و اين اعتقاد تنها در دين مبين اسلام، كه تنها دين كامل است، وجود دارد.

5. تقدّم نظارت پيشيني

نظارت پيشيني يعني: نظارت بر گزينش و انتخاب كارگزاران (نظارت بر وجود و عدم شرايط) قبل از واگذاري منصب و مسئوليت به آنان كه اگر درست انجام شود نياز به نظارت پسيني، يعني نظارت بر عملكرد پس از واگذاري منصب و مسئوليت، به حداقل مي رسد.

6. اولويت نظارت مستقيم

نظارت مستقيم بر تمام امور امكان پذير نيست؛ اما بايد تا حد امكان، واسطه ها را كاهش داد تا نظارت دقيق تر و مطمئن تر اعمال شود. و حاكم اسلامي بايد مسئولان نهادهاي نظارتي را مستقيماً انتخاب كند و نهادهاي نظارتي نيز مستقيماً تحت نظر ايشان باشند.

7. ضرورت نظارت مستقل

وظيفة اصلي حاكم نظارت است؛ زيرا حاكم نمي تواند شخصاً متصدي تمام امور گردد؛ ولي با نظارت مي تواند تمام امور را تحت نظارت و مراقبت قرار دهد. حاكم، هم مي تواند نظارت مستقيم داشته باشد و هم مي تواند نظارت غيرمستقيم داشته باشد و عيون و ناظراني را انتخاب و اين عيون به ايشان اطلاع رساني نمايند؛ ولي در نظارت و تصميم گيري، بر اساس اطلاعات دريافتي از نظارت، مستقل باشد.

8. ضرورت نظارت تخصصي

براي نظارت بر نهادها متناسب با ماهيت و نوع كاري كه بر آن نظارت مي شود، نظارت ويژه و تخصصي لازم است و ناظران بايد در قلمرو تخصصي خود (نظارت اداري، مالي و مانند آن) اعمال نظارت كنند.

9. ادلّة نظام جديد نظارتي

1. ضعف و اثبات نشدن مباني نظارت در نظام هاي كنوني و ناتواني آنها در ارائة نظام نظارتي جامع و كارامد؛
2. ضعف و ناكارامدي راه كارها و نظام هاي نظارتي كنوني و ضرورت ارائة ساختار جديد نظارتي؛
3. نبود توجه كافي به نظارت پيشيني و اقدامات پيش گيرانه؛
4. تبيين نشدن مباني، انواع و اهداف نظارت از ديدگاه اسلام ؛
5. ضرورت استخراج و استنباط ديدگاه اسلام دربارة الگو و نظام جامع و كارامد نظارتي؛
6. ويژگي هاي خاص نظام جمهوري اسلامي و اهميت اين نظام در جهان و ضرورت نظارت دقيق تر و شديدتر براي دفع و رفع توطئه هاي دشمنان داخلي و خارجي؛
7. ضعف نظارت و نهادهاي نظارتي در نظام جمهوري اسلامي ايران؛
8. تخصصي شدن قواي سه گانه و تمركز آنها در وظايف ماهوي خود با حذف وظايف غيرتخصصي؛
9. ضرورت حذف نظارت هاي هم عرض و موازي از قواي سه گانه و تمركز نظارت بيروني در يك نهاد نظارتي مستقل و برتر (قوّة ناظر)؛
10. ضرورت تقسيم كار تخصصي در درون نهاد نظارتي و تعيين وظايف هريك از نهادهاي نظارتي براي كارامدي بيشتر؛
11. نظارت بيشتر و آسان تر رهبري و كاهش واسطه ها در نظارت؛
12. تقويت ضمانت اجراي قانون و قانون گرايي و مقابله با قانون گريزي.
ساختار جديد نظام نظارتي
پيش از بيان ساختار يادآوري چند مطلب لازم است:
1. اين نظام نظارتي را مي توان قوّة ناظر، سازمان عالي نظارت يا نهاد عالي نظارت ناميد.
2. در نظام جديد نظارتي، برخي از نهادهاي نظارتي كنوني با تغيير جايگاه سازماني و تغيير برخي شرايط و يا نحوة انتخاب نيروهايشان اصلاح مي شوند.
3. در اين گفتار، وظايف نهادها تكرار نمي شود.
4. علاوه بر وظايف اختصاصي هر نهاد، مجموعة نهادهاي نظارتي نيز مي توانند وظايف مشتركي داشته باشند:
الف. سؤال و استيضاح: بايد مواردي همچون رأي اعتماد را از سؤال و استيضاح وزرا و رئيس جمهور تفكيك كرد و سؤال و استيضاح را، كه نوعي نظارت است، به نهادهاي نظارتي واگذار كرد.
ب. پي گيري دستو رهاي رهبر و گزارش به ايشان: يكي از وظايف مهم نهادهای نظارتی پي گيري و اجراي دستور هاي رهبر و گزارش نتيجة نظارت و بررسي ها به رهبر است.
5. در اين قسمت، بدون تكرار انتقادات و ادله، تنها ساختار، يعني نهادها و سازمان هاي نظام جديد نظارتي، بيان مي شوند.

1. شوراي نگهبان

با توجه به وظايف شوراي نگهبان، مي توان دو شورا به نام شوراي نظارت بر قوانين و شوراي نظارت بر انتخابات تأسيس نمود. ولي با توجه به استقلال نسبي شوراي نگهبان نسبت به ساير نهادهاي نظارتي، مي توان همين نهاد را با تغييرات جزئي و با همين نام حفظ كرد.

انتخاب اعضاي شوراي نگهبان:

با توجه به انتقادات وارد بر شيوة انتخاب حقوق دانان، در نظام جديد نظارتي، تمام اعضاي شوراي نگهبان، اعم از فقيه و حقوق دان، توسط رهبر نصب مي شوند.

وظايف شوراي نگهبان:

نظارت بر انتخابات

در نظام جديد نظارتي، نظارت بر تمام انتخابات به عهدة شوراي نگهبان است و براي تمام انتخابات، هيأت نظارت تشكيل مي شود؛ اما بررسي صلاحيت ها در انتخابات مي تواند متفاوت باشد.

نظارت بر قوانين

نظارت بر تصويب و تدوين تمام قوانين، بايد استصوابي و نهايي باشد و با در نظر گرفتن احكام اوليه و ثانويه و حكومتي قوانين مصوّب بررسي شود و شوراي نگهبان مي تواند مرجع نهايي باشد.

2. سازمان نظارت اداري

اين سازمان با حذف سازمان بازرسي كل كشور از قوّة قضاييه، مسئول نظارت بر اجراي قوانين و آيين نامه ها و مأموران اداري، نظارت بر عمليات و عملكرد اداري دستگاه هاي اداري، مانند سوء استفاده از موقعيت و ارتباطات غيرقانوني است.

3. سازمان نظارت مالي

اين سازمان با حذف ديوان محاسبات از قوّة مقننه، وظيفة نظارت بر بيت المال و بودجة عمومي كشور را به عهده دارد.

4. سازمان نظارت فرهنگي

وظيفة اين سازمان نظارت بر نهادها و سازمان هاي فرهنگي مانند صدا و سيما، سينما و نمايش، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي، سازمان تبليغات اسلامي، و مانند آنهاست.

5. سازمان امنيت و اطلاعات

اين سازمان با حذف وزارت اطلاعات از قوّة مجريه، جايگزين آن وزارت خانه مي شود و وظيفه اش جمع آوري اطلاعات امنيتي است و مي تواند مهم ترين مركز اطلاعاتي كشور و نهادهاي نظارتي باشد.

6. سازمان نظارت نظامي

اين سازمان مسئول نظارت بر وظايف نظامي تمام نيروهاي نظامي و امنيتي است.

7. سازمان نظارت قضايي

اين سازمان مسئول نظارت بر عملكرد قضايي قضات و مسئولان قوّة قضاييه است.

8. دادگاه عالي قانون اساسي

اين دادگاه با حذف ديوان عدالت اداري از قوّة قضاييه و تعميم آن به تمام نهادهاي حكومتي، مرجع بررسي قضايي امور اداري و حكومتي است.

ويژگي هاي نظام جديد نظارتي

1. مبتني بودن بر مباني ديني و الگوي نظارتي معصومان عليه السلام؛

2. طراحي و ارائة يك نهاد جديد نظارتي (قوّة ناظر) مستقل، بي طرف و كارامد، براي نظارت بر قواي سه گانة تحت امر و نظارت رهبري (بازوي نظارتي رهبري)؛

3. اعمال نظارت عالي رهبري؛ با تمركزگرايي در مديريت نظارت، تمام نهادهاي نظارتي تحت مديريت واحد قرار دارند و مدير واحد با هدف و سياست واحد ناظر بر آنهاست؛

4. مستقل بودن نظارت؛ و  قطع رابطة سازماني ناظر و منظور و نبود امكان تباني؛

5. تخصصي بودن نظارت؛ و در نتيجه، كيفيت نظارت بهتر مي شود.

6. عموميت نظارت؛ دربر گيرندة تمام كارگزاران، تمام قوا و نهادها و سازمان هاي حكومت؛

7. جامعيت نظارت؛ دربر گيرندة نظارت پيشيني و پسيني؛ نظارت درون سازماني و برون سازماني و انواع نظارت تخصصي؛

8. تفكيك مسئوليت ها؛ براي جلوگيري از تداخل و تكرار نظارت و نظارت هاي موازي؛

9. ضمانت اجرايي قوي تر به سبب ابتناي بر مباني اعتقادي و الگوگيري از نظام نظارتي معصومان عليه السلام؛

10. قاطعيت و سرعت عمل به سبب استقلال و رسيدگي فوري به تخلفات و شكايات و تمركز گرايي در مديريت نظارت؛

11. كاهش هزينه ها در نتيجة تخصصي شدن امور و تقسيم كار و جلوگيري از تكرار و تداخل نظارت؛

12. امكان نظارت دقيق تر به سبب تقسيم تخصصي نظارت و ساختار نظارتي كارامدتر.

شرايط نظام جديد نظارتي

علاوه بر شرايط اصل نظارت ـ كه اين گفتار مجال پرداختن به آنها نيست ـ برطرف كردن موانع، شرط اساسي تحقق و اجراي نظام جديد نظارتي است. در اين گفتار، تنها عنوان برخي از شرايط اصلي نظام جديد نظارتي ـ به اختصارـ بيان مي شود: قانون جامع نظارت، حفظ استقلال نهاد نظارتي، تقويت و هماهنگي مراجع اطلاعاتي، آموزش ناظران و بازرسان، و فرهنگ سازي.

نتيجه گيري

بنابر يافته هاي اين تحقيق، نظارت در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نيازمند اصلاح و بازنگري است؛ زيرا با وجود حق قانوني و شرعي رهبري، اين نظارت ارتباط مستقيم نهادي با رهبري ندارد و نظارت به قوا و سازمان هاي گوناگوني واگذار شده كه هم عرض هستند و نسبت به يكديگر برتري ندارند تا نظارت به طور مستقل و كارامد اعمال گردد. براي اصلاح نظارت حكومتي، لازم است تمام وظايف نظارتي قواي گوناگون حذف و يك قوّة ناظر (سازمان يا نهاد عالي نظارتي)، تخصصي و مستقل با شعبه هاي اداري، مالي، فرهنگي و مانند آن تأسيس شود تا با استقلال و بي طرفي كامل و در جايگاه برتر، به عنوان بازوي نظارتي رهبر بر تمام قوا و سازمان هاي حكومت نظارت نمايد.

---

1. كارشناس ارشد حقوق عمومي مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني ره

2. استاديار دانشگاه آزاد اسلامي واحد نجف آباد